Весна ПЕШИЋ и 3 др. против Србије

Европски суд за људска права (у даљем тексту: Суд) је 19. маја 2026. године донео, а 11. јуна исте године објавио одлуку у предмету Пешић и др. против Србије, бр. 48973/20, 51319/20, 54565/20 и 54676/20.

Одлуку је донео трочлани Одбор.

ОКОЛНОСТИ СЛУЧАЈА

Подносиоци представки, госпођа Весна Пешић (у даљем тексту: прва подноситељка), госпођа Љубица Мандић (у даљем тексту: друга подноситељка), госпођа Драгица Ђорђевић (у даљем тексту: трећа подноситељка) и Драгиша Илић (у даљем тексту: четврти подносилац) су у време проглашења ванредног стања због избијања пандемије вируса COVID 19 и увођења рестриктивних мера ради спречавања ширења болести, имали више од 65, односно 70 година, чиме су спадали у групу лица којима је ограничена слобода кретања.

Дана 10. марта 2020. године Влада Републике Србије донела је Одлуку о проглашењу болести COVID 19 заразном болешћу чије је спречавање и сузбијање од интереса за Републику Србију. Ова одлука је ступила на снагу истог дана.

У складу са поменутом одлуком, 15. марта 2020. године, председник Републике, председница Народне скупштине и председница Владе донели су Одлуку о проглашењу ванредног стања на територији Републике Србије, која је истог дана ступила на снагу. Тога дана Влада Републике Србије је донела и Уредбу о мерама за време ванредног стања („Службени гласник РС“, број 31/20), којом је, између осталог, било предвиђено да Министарство унутрашњих послова, уз сагласност Министарства здравља, има могућност да привремено ограничи или забрани кретање лицима на јавним местима, а била су забрањена сва окупљања, у затвореном или отвореном простору.

На основу члана 2. поменуте Уредбе, 18. марта 2020. године, министар унутрашњих послова, уз сагласност министра здравља, донео је Наредбу о забрани и ограничењу кретања лица на територији Републике Србије („Службени гласник РС“, број 34/20) којом је била предвиђена забрана кретања лицима са навршених 65 и више година живота - у насељеним местима преко 5000 становника, као и лицима са навршених 70 и више година живота - у насељеним местима до 5000 становника, ради сузбијања и спречавања ширења заразне болести COVID - 19 и заштите становништва од те болести. Кретање је било забрањено на јавним местима, односно ван станова, просторија и објеката за становање у стамбеним зградама и изван домаћинства (окућница).

Уредба о мерама за време ванредног стања од 15. марта 2020. године мењана је укупно 12 пута, због потребе константног преиспитивања прописаних мера у складу са токовима епидемије. Измењене уредбе објављене су у „Службеном гласнику РС“, бр. 36/20, 38/20, 39/20, 43/20, 47/20, 49/20, 53/20, 56/20, 57/20, 58/20 и 60/20.

У погледу горепоменуте старосне категорије становништва забрана кретања у трајању од 24 часа која је иницијално била прописана 18. марта 2020. године, трајала је 4 дана. Од 21. марта 2020. године, па наредних 30 дана, старијим грађанима било је дозвољено да излазе из својих домова у трајању од 60 минута једном недељно, одређеним данима (прво суботом, а затим петком), и то рано ујутру (најпре између 03.00 и 08.00 часова, а потом између 04.00 и 07.00 часова ујутру), искључиво ради набавке намирница. Након овог периода, дозвољен им је излазак из домова у трајању од 30 минута, између 18.00 часова и 01.00 час ујутру, 3 пута недељно, одређеним данима, ради шетње у радијусу од 600 метара од места пребивалишта. Од 25. априла 2020. године, старији грађани су имали право да проведу сат времена напољу, свакога дана, у истом радијусу кретања.

За кршење описаних забрана кретања била је предвиђена паралелно кривична и прекршајна одговорност. Наиме, тачком 5. Наредбе од 18. марта 2020. године, за кршење забрана из тач. 1. и 2, било је предвиђено кажњавање у складу са Кривичним закоником и била је прописана могућност изрицања новчане казне, али и казне затвора од 3 године.

Паралелна прекршајна одговорност за кршење Наредбе од 18. марта 2020. године уведена је 21. марта 2020. године, од стране Владе, Уредбом о прекршају („Службени гласник РС“, број 39 од 21. марта 2020. године). Овом Уредбом, за прекршајну одговорност била је прописана новчана казна у износу од 50.000 до 150.000 динара. Члан 2. поменуте Уредбе изричито је предвиђао да се „за прекршај из члана 1. ове Уредбе може покренути и довршити прекршајни поступак, и у случају да је против учиниоца покренут или је у току поступак за кривично дело које обухвата обележја тог прекршаја, без обзира на забрану из члана 8. Закона о прекршајима („Службени гласник РС“, 65/13, 13/16 и 98/16-УС).

На првој седници Народне скупштине Републике Србије која је одржана од наступања пандемије, 29. априла 2020. године, донет је Закон о потврђивању уредби које је Влада, уз супотпис председника Републике, донела за време ванредног стања. Овај закон је ступио на снагу истог дана и њиме је потврђена Уредба о мерама за време ванредног стања са свим дотадашњим изменама. Закон је објављен у „Службеном гласнику РС“, број 62/20.

Уредба је престала да важи 6. маја 2020. године. На седници Народне скупштине која је одржана тога дана усвојен је Закон о важењу уредби које је Влада уз супотпис председника Републике донела за време ванредног стања, а које је Народна скупштина потврдила („Службени гласник РС“, број 65/20). У овом Закону су, између осталог, таксативно наведене Уредбе донете за време ванредног стања и оне су престале да важе његовим окончањем.

Друга подноситељка је пресудом Прекршајног суда у Зрењанину Пр. 1100/20 од 6. априла 2020. године оглашена одговорном због прекршаја из члана 1. став 1. Уредбе о прекршају за кршење Наредбе министра унутрашњих послова о ограничењу и забрани кретања лица на територији Републике Србије у вези са тачком 2) Наредбе о ограничењу и забрани кретања лица на територији Републике Србије и осуђена је на новчану казну у износу од 50.000,00 динара. У образложењу пресуде је наведено да је подноситељку сачекала полицијска патрола 6. априла 2020. године у 13:30 часова када се враћала из продавнице. У тој фази пандемије COVID -19 лицима старијим од 65 година живота у насељеним местима преко 5000 становника било је дозвољено кретање искључиво суботом у периоду од 03:00-08:00 часова.

На пресуду Прекршајног суда у Зрењанину Пр. 1100/20 од 6. априла 2020. године подноситељка је изјавила жалбу коју је Прекршајни апелациони суд - Одељење у Новом Саду одбио као неосновану пресудом Прж. бр. 8472/20 од 30. јуна 2020. године.

Након тога, подноситељка је Уставном суду поднела уставну жалбу и иницијативу за оцену уставности и законитости сматрајући да су наведене пресуде донете на темељу неуставних и незаконитих аката извршне власти као и да су овим мерама повређена њена основна уставна начела и права гарантована чл. 21. и 43. Устава.

Уставни суд је њену уставну жалбу одбацио решењем Уж- 7746/20 од 22. децембра 2021. године, док је нешто раније, 17. септембра 2020. године, поводом више иницијатива, донео одлуку IУо-45/2020.

Прва подноситељка није подносила уставну жалбу, док су трећа подноситељка и четврти подносилац поднели Уставном суду уставне жалбе које је Уставни суд третирао као иницијативе за оцену уставности и законитости и донео одлуку IУо-45/2020 од 17. септембра 2020. године.

Одлуком IУо-45/2020 од 17. септембра 2020. године Уставни суд је оценио да одредбе Уредбе о мерама за време ванредног стања и Наредбе министра унутрашњих послова о ограничењу и забрани кретања лица на територији Републике Србије, које су по својој суштини представљале кршење начела „ne bis in idem“, нису биле у сагласности са Уставом и потврђеним међународним уговорима. Мере ограничења кретања за грађане старије од 65 односно 70 година прописане Уредбом Уставни суд је оценио као неопходне ради спровођења заштите Уставом заштићеног права на живот и заштиту здравља становништва у Републици Србији.

У погледу навода о дискриминацији, Уставни суд је истакао да за мере одступања важи посебан режим забране дискриминације предвиђен чланом 202. став 2. Устава, а не чланом 21. Устава. Уставни суд је нашао да мере којима се одступа од Уставом зајемчене слободе кретања у односу на лица старија од 65 година, а које су биле неопходне ради сузбијања и спречавања ширења заразне болести COVID - 19 и заштите становништва од те болести за време ванредног стања не представљају лишење слободе наведених лица ни по форми ни по садржини.

ПРИТУЖБЕ ПОДНОСИЛАЦА И ПОСТУПАК ПРЕД СУДОМ

Подносиoци су представке Суду поднели 27. октобра, 13. новембра и 2. децембра 2020. године.

Прва и трећа подноситељка, као и четврти подносилац су се у својим представкама притуживали на повреду права на слободу и безбедност из члана 5. Конвенције тврдећи да мере ограничења кретања за особе старије од 65, односно 70 година представљају лишење слободе које је супротно одредбама тог члана.

Прва подноситељка се алтернативно притуживала на повреду члана 2. Протокола 4 уз Конвенцију, у случају да ограничење кретања, по оцени Суда, не представља лишење слободе.

Друга подноситељка се притуживала на повреду начела кажњавања на основу закона из члана 7. Конвенције, тврдећи да је Уредба о мерама за време ванредног стања донета у неуставном поступку и да нема карактер закона предвиђен чланом 7. Конвенције. Подноситељка је тврдила да одступање Републике Србије од права предвиђених Конвенцијом није било у складу са чланом 15. Конвенције.

Трећа подноситељка и четврти подносилац притуживали су се на повреду права на делотворно правно средство из члана 13. Конвенције, јер по њиховом мишљењу за наведене повреде нису имали на располагању делотворан правни лек.

Сви подносиоци су се притуживали на повреду забране дискриминације из члана 14. Конвенције тврдећи да су Наредбом министра унутрашњих послова о ограничењу кретања дискриминисана лица старија од 65 година.

ОДЛУКА СУДА

Суд је констатовао да је друга подноситељка преминула 13. јуна 2022. године, док је поступак по њеној представци био у току. Њен наследник, господин Јован Мандић, изразио је жељу да настави поступак по представци. Суд је проценио да он има правни интерес да поступа у њено име.

• члан 2. Протокола број 4 уз Конвенцију

Суд је, пре свега, оценио да су предметне мере представљале ограничење слободе кретања и да је члан 2. Протокола број 4 уз Конвенцију применљив.

Даље, Суд је констатовао да је постојао посебан контекст у погледу мера на које су се подносиоци притуживали. Те мере су уведене током ванредног стања у Републици Србији које је проглашено 15. марта 2020. године из разлога јавног здравља и наметнуте су свима, а не само старијим особама.

Такође, Суд је констатовао да су мере које су усвојене у релевантно време време имале за циљ сузбијање ширења пандемије и заштите најосетљивијих група и усвојене су на основу процена надлежних органа власти, а које су се ослањале на научне податке и препоруке Светске здравствене организације које су указивале на то да је популација у коју спадају подносиоци изложена појачаном ризику од заразе вирусом COVID -19, као и од смртног исхода.

Иако су ограничења наметнута лицима старијим од 65 година била строжа у односу на она за остала лица, Суд је констатовао да су она била ограничена за време трајања ванредног стања, да су редовно преиспитивана, да су прилагођавана ризику од болести и да су ублажавана како се епидемиолошка ситуација побољшавала.

Стога је Суд оценио да је мешање државе било сразмерно легитимном циљу - заштити здравља осетљиве категорије становништва и да су разлози које су домаћи органи дали били „легитимни и довољни“, те је све притужбе подносилаца по члану 2. Протокола број 4 уз Конвенцију одбацио као очигледно неосноване у складу са одредбама члана 35. ст. 3. (а) и 4. Конвенције.

• члан 14. у вези са чланом 2. Протокола број 4 уз Конвенцију

Суд је констатовао да су оспорене мере правиле експлицитну разлику између лица старијих од 65 година и остатка становништва. Међутим, по оцени Суда, те мере су имале за циљ заштиту осетљиве групе становништва од ризика заразе од COVID - 19, a којој су подносиоци припадали.

Узимајући у обзир широко поље слободне процене које се даје државама у политикама јавног здравља, ова мера се, по оцени Суда, мора сматрати објективно и разумно оправданом.

С тим у вези, Суд је и ову притужбу одбацио као очигледну неосновану, у складу са одредбама члана 35. ст. 3. (а) и 4. Конвенције.

• чл. 13. и 15. Конвенције

Суд је нашао да притужбе треће подноситељке и четвртог подносиоца у вези са чланом 13. Конвенције не открива никакве знаке повреде права утврђених Конвенцијом и протоколима уз њу, те их је као очигледно неосноване одбацио у складу са одредбама члана 35. ст. 3. и 4. Конвенције.

Коначно, Суд је констатовао да Република Србија није у својој намери да одступи од обавеза из Конвенције експлицитно навела чланове Конвенције који су предмет таквог поступања. Узимајући у обзир одлуке по осталим притужбама, Суд је заузео становиште да није потребно разматрати ваљаности обавештења о одступању које је Република Србија поднела Савету Европе.