Vesna PEŠIĆ i 3 dr. protiv Srbije

Evropski sud za ljudska prava (u daljem tekstu: Sud) je 19. maja 2026. godine doneo, a 11. juna iste godine objavio odluku u predmetu Pešić i dr. protiv Srbije, br. 48973/20, 51319/20, 54565/20 i 54676/20.

Odluku je doneo tročlani Odbor.

OKOLNOSTI SLUČAJA

Podnosioci predstavki, gospođa Vesna Pešić (u daljem tekstu: prva podnositeljka), gospođa Ljubica Mandić (u daljem tekstu: druga podnositeljka), gospođa Dragica Đorđević (u daljem tekstu: treća podnositeljka) i Dragiša Ilić (u daljem tekstu: četvrti podnosilac) su u vreme proglašenja vanrednog stanja zbog izbijanja pandemije virusa COVID 19 i uvođenja restriktivnih mera radi sprečavanja širenja bolesti, imali više od 65, odnosno 70 godina, čime su spadali u grupu lica kojima je ograničena sloboda kretanja.

Dana 10. marta 2020. godine Vlada Republike Srbije donela je Odluku o proglašenju bolesti COVID 19 zaraznom bolešću čije je sprečavanje i suzbijanje od interesa za Republiku Srbiju. Ova odluka je stupila na snagu istog dana.

U skladu sa pomenutom odlukom, 15. marta 2020. godine, predsednik Republike, predsednica Narodne skupštine i predsednica Vlade doneli su Odluku o proglašenju vanrednog stanja na teritoriji Republike Srbije, koja je istog dana stupila na snagu. Toga dana Vlada Republike Srbije je donela i Uredbu o merama za vreme vanrednog stanja („Službeni glasnik RS“, broj 31/20), kojom je, između ostalog, bilo predviđeno da Ministarstvo unutrašnjih poslova, uz saglasnost Ministarstva zdravlja, ima mogućnost da privremeno ograniči ili zabrani kretanje licima na javnim mestima, a bila su zabranjena sva okupljanja, u zatvorenom ili otvorenom prostoru.

Na osnovu člana 2. pomenute Uredbe, 18. marta 2020. godine, ministar unutrašnjih poslova, uz saglasnost ministra zdravlja, doneo je Naredbu o zabrani i ograničenju kretanja lica na teritoriji Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 34/20) kojom je bila predviđena zabrana kretanja licima sa navršenih 65 i više godina života - u naseljenim mestima preko 5000 stanovnika, kao i licima sa navršenih 70 i više godina života - u naseljenim mestima do 5000 stanovnika, radi suzbijanja i sprečavanja širenja zarazne bolesti COVID - 19 i zaštite stanovništva od te bolesti. Kretanje je bilo zabranjeno na javnim mestima, odnosno van stanova, prostorija i objekata za stanovanje u stambenim zgradama i izvan domaćinstva (okućnica).

Uredba o merama za vreme vanrednog stanja od 15. marta 2020. godine menjana je ukupno 12 puta, zbog potrebe konstantnog preispitivanja propisanih mera u skladu sa tokovima epidemije. Izmenjene uredbe objavljene su u „Službenom glasniku RS“, br. 36/20, 38/20, 39/20, 43/20, 47/20, 49/20, 53/20, 56/20, 57/20, 58/20 i 60/20.

U pogledu gorepomenute starosne kategorije stanovništva zabrana kretanja u trajanju od 24 časa koja je inicijalno bila propisana 18. marta 2020. godine, trajala je 4 dana. Od 21. marta 2020. godine, pa narednih 30 dana, starijim građanima bilo je dozvoljeno da izlaze iz svojih domova u trajanju od 60 minuta jednom nedeljno, određenim danima (prvo subotom, a zatim petkom), i to rano ujutru (najpre između 03.00 i 08.00 časova, a potom između 04.00 i 07.00 časova ujutru), isključivo radi nabavke namirnica. Nakon ovog perioda, dozvoljen im je izlazak iz domova u trajanju od 30 minuta, između 18.00 časova i 01.00 čas ujutru, 3 puta nedeljno, određenim danima, radi šetnje u radijusu od 600 metara od mesta prebivališta. Od 25. aprila 2020. godine, stariji građani su imali pravo da provedu sat vremena napolju, svakoga dana, u istom radijusu kretanja.

Za kršenje opisanih zabrana kretanja bila je predviđena paralelno krivična i prekršajna odgovornost. Naime, tačkom 5. Naredbe od 18. marta 2020. godine, za kršenje zabrana iz tač. 1. i 2, bilo je predviđeno kažnjavanje u skladu sa Krivičnim zakonikom i bila je propisana mogućnost izricanja novčane kazne, ali i kazne zatvora od 3 godine.

Paralelna prekršajna odgovornost za kršenje Naredbe od 18. marta 2020. godine uvedena je 21. marta 2020. godine, od strane Vlade, Uredbom o prekršaju („Službeni glasnik RS“, broj 39 od 21. marta 2020. godine). Ovom Uredbom, za prekršajnu odgovornost bila je propisana novčana kazna u iznosu od 50.000 do 150.000 dinara. Član 2. pomenute Uredbe izričito je predviđao da se „za prekršaj iz člana 1. ove Uredbe može pokrenuti i dovršiti prekršajni postupak, i u slučaju da je protiv učinioca pokrenut ili je u toku postupak za krivično delo koje obuhvata obeležja tog prekršaja, bez obzira na zabranu iz člana 8. Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS“, 65/13, 13/16 i 98/16-US).

Na prvoj sednici Narodne skupštine Republike Srbije koja je održana od nastupanja pandemije, 29. aprila 2020. godine, donet je Zakon o potvrđivanju uredbi koje je Vlada, uz supotpis predsednika Republike, donela za vreme vanrednog stanja. Ovaj zakon je stupio na snagu istog dana i njime je potvrđena Uredba o merama za vreme vanrednog stanja sa svim dotadašnjim izmenama. Zakon je objavljen u „Službenom glasniku RS“, broj 62/20.

Uredba je prestala da važi 6. maja 2020. godine. Na sednici Narodne skupštine koja je održana toga dana usvojen je Zakon o važenju uredbi koje je Vlada uz supotpis predsednika Republike donela za vreme vanrednog stanja, a koje je Narodna skupština potvrdila („Službeni glasnik RS“, broj 65/20). U ovom Zakonu su, između ostalog, taksativno navedene Uredbe donete za vreme vanrednog stanja i one su prestale da važe njegovim okončanjem.

Druga podnositeljka je presudom Prekršajnog suda u Zrenjaninu Pr. 1100/20 od 6. aprila 2020. godine oglašena odgovornom zbog prekršaja iz člana 1. stav 1. Uredbe o prekršaju za kršenje Naredbe ministra unutrašnjih poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije u vezi sa tačkom 2) Naredbe o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije i osuđena je na novčanu kaznu u iznosu od 50.000,00 dinara. U obrazloženju presude je navedeno da je podnositeljku sačekala policijska patrola 6. aprila 2020. godine u 13:30 časova kada se vraćala iz prodavnice. U toj fazi pandemije COVID -19 licima starijim od 65 godina života u naseljenim mestima preko 5000 stanovnika bilo je dozvoljeno kretanje isključivo subotom u periodu od 03:00-08:00 časova.

Na presudu Prekršajnog suda u Zrenjaninu Pr. 1100/20 od 6. aprila 2020. godine podnositeljka je izjavila žalbu koju je Prekršajni apelacioni sud - Odeljenje u Novom Sadu odbio kao neosnovanu presudom Prž. br. 8472/20 od 30. juna 2020. godine.

Nakon toga, podnositeljka je Ustavnom sudu podnela ustavnu žalbu i inicijativu za ocenu ustavnosti i zakonitosti smatrajući da su navedene presude donete na temelju neustavnih i nezakonitih akata izvršne vlasti kao i da su ovim merama povređena njena osnovna ustavna načela i prava garantovana čl. 21. i 43. Ustava.

Ustavni sud je njenu ustavnu žalbu odbacio rešenjem Už- 7746/20 od 22. decembra 2021. godine, dok je nešto ranije, 17. septembra 2020. godine, povodom više inicijativa, doneo odluku IUo-45/2020.

Prva podnositeljka nije podnosila ustavnu žalbu, dok su treća podnositeljka i četvrti podnosilac podneli Ustavnom sudu ustavne žalbe koje je Ustavni sud tretirao kao inicijative za ocenu ustavnosti i zakonitosti i doneo odluku IUo-45/2020 od 17. septembra 2020. godine.

Odlukom IUo-45/2020 od 17. septembra 2020. godine Ustavni sud je ocenio da odredbe Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja i Naredbe ministra unutrašnjih poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije, koje su po svojoj suštini predstavljale kršenje načela „ne bis in idem“, nisu bile u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima. Mere ograničenja kretanja za građane starije od 65 odnosno 70 godina propisane Uredbom Ustavni sud je ocenio kao neophodne radi sprovođenja zaštite Ustavom zaštićenog prava na život i zaštitu zdravlja stanovništva u Republici Srbiji.

U pogledu navoda o diskriminaciji, Ustavni sud je istakao da za mere odstupanja važi poseban režim zabrane diskriminacije predviđen članom 202. stav 2. Ustava, a ne članom 21. Ustava. Ustavni sud je našao da mere kojima se odstupa od Ustavom zajemčene slobode kretanja u odnosu na lica starija od 65 godina, a koje su bile neophodne radi suzbijanja i sprečavanja širenja zarazne bolesti COVID - 19 i zaštite stanovništva od te bolesti za vreme vanrednog stanja ne predstavljaju lišenje slobode navedenih lica ni po formi ni po sadržini.

PRITUŽBE PODNOSILACA I POSTUPAK PRED SUDOM

Podnosioci su predstavke Sudu podneli 27. oktobra, 13. novembra i 2. decembra 2020. godine.

Prva i treća podnositeljka, kao i četvrti podnosilac su se u svojim predstavkama prituživali na povredu prava na slobodu i bezbednost iz člana 5. Konvencije tvrdeći da mere ograničenja kretanja za osobe starije od 65, odnosno 70 godina predstavljaju lišenje slobode koje je suprotno odredbama tog člana.

Prva podnositeljka se alternativno prituživala na povredu člana 2. Protokola 4 uz Konvenciju, u slučaju da ograničenje kretanja, po oceni Suda, ne predstavlja lišenje slobode.

Druga podnositeljka se prituživala na povredu načela kažnjavanja na osnovu zakona iz člana 7. Konvencije, tvrdeći da je Uredba o merama za vreme vanrednog stanja doneta u neustavnom postupku i da nema karakter zakona predviđen članom 7. Konvencije. Podnositeljka je tvrdila da odstupanje Republike Srbije od prava predviđenih Konvencijom nije bilo u skladu sa članom 15. Konvencije.

Treća podnositeljka i četvrti podnosilac prituživali su se na povredu prava na delotvorno pravno sredstvo iz člana 13. Konvencije, jer po njihovom mišljenju za navedene povrede nisu imali na raspolaganju delotvoran pravni lek.

Svi podnosioci su se prituživali na povredu zabrane diskriminacije iz člana 14. Konvencije tvrdeći da su Naredbom ministra unutrašnjih poslova o ograničenju kretanja diskriminisana lica starija od 65 godina.

ODLUKA SUDA

Sud je konstatovao da je druga podnositeljka preminula 13. juna 2022. godine, dok je postupak po njenoj predstavci bio u toku. Njen naslednik, gospodin Jovan Mandić, izrazio je želju da nastavi postupak po predstavci. Sud je procenio da on ima pravni interes da postupa u njeno ime.

• član 2. Protokola broj 4 uz Konvenciju

Sud je, pre svega, ocenio da su predmetne mere predstavljale ograničenje slobode kretanja i da je član 2. Protokola broj 4 uz Konvenciju primenljiv.

Dalje, Sud je konstatovao da je postojao poseban kontekst u pogledu mera na koje su se podnosioci prituživali. Te mere su uvedene tokom vanrednog stanja u Republici Srbiji koje je proglašeno 15. marta 2020. godine iz razloga javnog zdravlja i nametnute su svima, a ne samo starijim osobama.

Takođe, Sud je konstatovao da su mere koje su usvojene u relevantno vreme vreme imale za cilj suzbijanje širenja pandemije i zaštite najosetljivijih grupa i usvojene su na osnovu procena nadležnih organa vlasti, a koje su se oslanjale na naučne podatke i preporuke Svetske zdravstvene organizacije koje su ukazivale na to da je populacija u koju spadaju podnosioci izložena pojačanom riziku od zaraze virusom COVID -19, kao i od smrtnog ishoda.

Iako su ograničenja nametnuta licima starijim od 65 godina bila stroža u odnosu na ona za ostala lica, Sud je konstatovao da su ona bila ograničena za vreme trajanja vanrednog stanja, da su redovno preispitivana, da su prilagođavana riziku od bolesti i da su ublažavana kako se epidemiološka situacija poboljšavala.

Stoga je Sud ocenio da je mešanje države bilo srazmerno legitimnom cilju - zaštiti zdravlja osetljive kategorije stanovništva i da su razlozi koje su domaći organi dali bili „legitimni i dovoljni“, te je sve pritužbe podnosilaca po članu 2. Protokola broj 4 uz Konvenciju odbacio kao očigledno neosnovane u skladu sa odredbama člana 35. st. 3. (a) i 4. Konvencije.

• član 14. u vezi sa članom 2. Protokola broj 4 uz Konvenciju

Sud je konstatovao da su osporene mere pravile eksplicitnu razliku između lica starijih od 65 godina i ostatka stanovništva. Međutim, po oceni Suda, te mere su imale za cilj zaštitu osetljive grupe stanovništva od rizika zaraze od COVID - 19, a kojoj su podnosioci pripadali.

Uzimajući u obzir široko polje slobodne procene koje se daje državama u politikama javnog zdravlja, ova mera se, po oceni Suda, mora smatrati objektivno i razumno opravdanom.

S tim u vezi, Sud je i ovu pritužbu odbacio kao očiglednu neosnovanu, u skladu sa odredbama člana 35. st. 3. (a) i 4. Konvencije.

• čl. 13. i 15. Konvencije

Sud je našao da pritužbe treće podnositeljke i četvrtog podnosioca u vezi sa članom 13. Konvencije ne otkriva nikakve znake povrede prava utvrđenih Konvencijom i protokolima uz nju, te ih je kao očigledno neosnovane odbacio u skladu sa odredbama člana 35. st. 3. i 4. Konvencije.

Konačno, Sud je konstatovao da Republika Srbija nije u svojoj nameri da odstupi od obaveza iz Konvencije eksplicitno navela članove Konvencije koji su predmet takvog postupanja. Uzimajući u obzir odluke po ostalim pritužbama, Sud je zauzeo stanovište da nije potrebno razmatrati valjanosti obaveštenja o odstupanju koje je Republika Srbija podnela Savetu Evrope.